Beschreibung

Erneuerbare Energien sind ein unverzichtbarer Bestandteil einer nachhaltigen Energieversorgung. In Deutschland sind sie in den vergangenen 15 Jahren insbesondere im Strombereich erfolgreich gefördert worden. Ihr Anteil an der Stromerzeugung hat stetig auf nunmehr 12 % (2006) zugenommen. Gleichzeitig konnte insbesondere bei der Windenergie, aber auch bei anderen Technologien eine rasante technische Entwicklung angestoßen werden, die zu leistungsfähigeren Anlagen bei gleichzeitig deutlich verminderten Kosten geführt hat. Damit konnte auch eine international wettbewerbsfähige Industrie in Deutschland mit nunmehr 235.000 Arbeitsplätzen in der Branche insgesamt etabliert und ausgebaut werden. Diese Erfolge sind auf die durch das Stromeinspeisungsgesetz und das Erneuerbare Energien Gesetz (EEG) garantierte Stromabnahme und -vergütung, vergünstigte Kredite, Änderungen im Baurecht und umfangreiche Investitionsförderungen des Bundes und der Länder zurückzuführen. Die gegenwärtige Förderung, die sich im Wesentlichen auf das Erneuerbare-Energien-Gesetz als Preisregelung stützt, steht angesichts stetig steigender Anteile Erneuerbarer Energien an der Stromversorgung vor neuen Herausforderungen: Im Zusammenspiel des bestehenden Förderinstrumentariums mit anderen energie- und umweltpolitischen Instrumenten (z.B. dem europäischen Emissionshandel) kann es zu unerwünschten Effekten kommen. Das derzeitige EEG bietet aufgrund der festgelegten Vergütungssätze keine Anreize für eine bedarfsgerechte Stromerzeugung. Bei steigenden Anteilen fluktuierender Einspeisung nehmen die Kosten für den zeitlichen Ausgleich zwischen Strombedarf und Erzeugung aber beträchtlich zu (negative Netzexternalitäten). Der Anteil der über das EEG vergüteten Stromerzeugung wächst schnell. Damit steigt aber auch der Anteil der Stromerzeugung, der nicht im Wettbewerb steht, was ordnungspolitisch den Zielen der Liberalisierung des Elektrizitätsmarktes widerspricht. Mit steigenden Anteilen der geförderten Erzeugung aus Erneuerbaren Energien steigen auch die Belastungen der Industrie und der privaten Haushalte. Nach wie vor strebt die Europäische Kommission eine stärkere Integration und Harmonisierung der nationalen Förderregelungen an. Vor diesem Hintergrund sind die Weiterentwicklungsmöglichkeiten des bestehenden Förderinstrumentariums mit einem besonderen Schwerpunkt auf das EEG zu untersuchen. Die Möglichkeiten spannen sich dabei von einer graduellen Anpassung des EEGs über die Herausnahme bestimmter Technologien aus dem EEG bis hin zu einem prinzipiellen Systemwechsel z.B. zu Bonusregelungen, Ausschreibungsverfahren oder Quotenregelungen. In diesem Zusammenhang sind auch Forderungen nach einem teilweisen oder sogar vollständigen Ersatz technologiespezifischer Förderung durch allgemeine umweltökonomische Instrumente zu beachten. Das EEG und seine Alternativen werden dabei als Marktregulierungen betrachtet, die auch mit Hilfe der Wettbewerbs- und Industrieökonomik analysiert werden. Die vorliegende Untersuchung ist vom Umweltministerium Baden-Württemberg im Rahmen des Forschungsprogramms "Baden-Württemberg Programm Lebensgrundlage Umwelt und ihre Sicherung" (BWPLUS) gefördert und gemeinsam vom Zentrum für Sonnenenergie- und Wasserstoff-Forschung Baden-Württemberg, Stuttgart (ZSW), dem Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung, Berlin (DIW) und dem Deutschen Zentrum für Luft- und Raumfahrt, Stuttgart (DLR) unter der Leitung des ZSW durchgeführt worden. Einen wichtigen Ausgangspunkt der Untersuchung bilden theoretische Analysen von Förderansätzen und Auswertungen internationaler Erfahrungen. Darüber hinaus konnte an die konkrete Diskussion über die Evaluierung und anstehende Novellierung des EEG angeknüpft werden. Nicht zuletzt konnte diese Diskussion im Rahmen des Projektes mit zwei öffentlichen Workshops am 28.11.2005 in des Landesvertretung Baden-Württemberg in Brüssel und am 18.6.2007 in der Landesvertretung Baden-Württemberg in Berlin mit geprägt werden die Ergebnisse der Workshops sind wiederum in diese Untersuchung eingeflossen. Im ersten Kapitel dieses nun vorgelegten Endberichts wird der Frage nachgegangen, wie sich die Förderung Erneuerbarer Energien und der hiermit verbundene Eingriff in den Markt ordnungspolitisch und ökonomisch begründen lässt. Dabei wird ebenfalls untersucht, warum allgemeine umwelt- oder klimapolitische Instrumente allein den Ausbau Erneuerbarer Energien nicht genügend anreizen, sondern warum sie vielmehr einer speziellen Förderung bedürfen. Dabei werden die mit der speziellen Förderung Erneuerbarer Energien verbundenen Ziele aufgezeigt. Weiterhin werden Kriterien zur Bewertung unterschiedlicher Instrumente entwickelt, dargestellt und diskutiert. Schließlich werden die möglichen Instrumente klassifiziert. Im zweiten Kapitel wird untersucht, in welchem Verhältnis die Förderung von Strom aus Erneuerbaren Energien zur Regulierung im Elektrizitätsbereich steht und welche Implikationen sich aus der ökonomischen Theorie der Regulierung sowie aus der nun auch in Deutschland eingeführten staatlichen Netzregulierung für die Weiterentwicklung der Förderpolitik ergeben können. Dazu ist zunächst vor allem begrifflich zu klären, inwieweit die Förderpolitik selbst als eine Form der Regulierung anzusehen ist. Anschließend werden Grundzüge der wirtschaftswissenschaftlichen Theorie der Regulierung von Netzindustrien und die Einführung der Netzregulierung in Deutschland dargestellt, wobei insbesondere der Aspekt der Anreizregulierung hervorzuheben ist. Vor diesem Hintergrund werden Unterschiede und Gemeinsamkeiten von marktregulierender Förderpolitik und Netzregulierung identifiziert und Schlussfolgerungen für die künftige Politik abgeleitet. Prinzipiell kann man zwischen Preis- und Mengenregelungen zur Förderung der Stromerzeugung aus Erneuerbaren Energien unterscheiden. Das dritte Kapitel dient dazu, die zugrunde liegende Wirkungsweise beider Grundmodelle und die daraus resultierenden Unterschiede darzustellen. Anschließend werden die möglichen Gestaltungselemente aufgezeigt. Es werden weiterhin exemplarisch internationale Erfahrungen mit Quotenmodellen, Mindestvergütungen und Zuschlägen und Ausschreibungsmodellen beschrieben und bewertet. Dabei steht weniger eine möglichst umfassende Darstellung der jeweiligen nationalen Förderung im Vordergrund, sondern spezielle Ausgestaltungsmerkmale, die auch für die Förderung in Deutschland interessant sein können. Die Förderung der Stromerzeugung aus Erneuerbaren Energien ist eingebettet in einen vielseitigen Instrumentenmix zum Umwelt- und Klimaschutz zum einen und zum anderen in das komplexe energiewirtschaftliche Regulierungsmuster in Deutschland. Im vierten Kapitel werden daher einige der möglichen Wechselwirkungen zwischen dem EEG und anderen Instrumenten näher beleuchtet. Hierzu werden zunächst die jeweiligen Regelungen kurz dargestellt und auf Überlappungen in ihren Zielen, Geltungsbereichen und den betroffenen Akteuren untersucht, um so zu einer Analyse der direkten und indirekten Wechselwirkungen zwischen den Instrumenten zu gelangen. Im fünften Kapitel wird die Förderung der Stromerzeugung aus Erneuerbaren Energien in Deutschland mit Blick auf deren künftige Weiterentwicklung näher analysiert. Ausgehend von der bisherigen Entwicklung der Vorrangpolitik werden die derzeitigen Regelungen des EEG charakterisiert und gegenwärtige bzw. künftige Schwachstellen identifiziert. Anschließend werden mögliche Anpassungen und denkbare konzeptionelle Weiterentwicklungen diskutiert. Dabei geht es weniger um die Frage, inwieweit die Vergütungshöhe einzelner Technologien, deren Differenzierung oder Laufzeit oder anders geartete technologiespezifische Regelungen geändert werden sollen, sondern vielmehr um die Frage, wie die allgemeinen Regelungen und Mechanismen des EEG weiterentwickelt werden können, um die ökonomischen Anreize zu verstärken und damit die technische und kaufmännische Einbindung des Stroms aus Erneuerbarer Energien zu verbessern. Das sechste Kapitel fasst die wesentlichen Aussagen kurz zusammen.