Beschreibung

Die in den letzten Jahren in Deutschland zu verzeichnende permanente Zunahme an Siedlungs- und Verkehrsfläche stellt die Politik vor neue Herausforderungen. Dabei geht es zum einen um die Frage, inwieweit dieser Trend noch mit dem Konzept einer "nachhaltigen Entwicklung" vereinbar ist, und zum zweiten um das Problem, welche staatlichen Steuerungsinstrumente gegebenenfalls eingesetzt werden könnten, um diesen Trend zu brechen.

Die vorliegende Studie befasst sich mit dem zweiten Aspekt. Es geht also um die Frage, mit Hilfe welcher Instrumente die Politik in der Lage wäre, korrigierend in die Entwicklung der Siedlungs- und Verkehrsfläche einzugreifen. Dabei klammert die nachstehende Analyse solche Konzepte aus, die dem ordnungsrechtlichen Instrumentarium der Raumplanung zuzurechnen sind. Stattdessen wird auf so genannte "Ökonomische Steuerungsinstrumente" abgestellt, die im hier zugrunde gelegten Kontext dadurch gekennzeichnet sind, dass sie flächenpolitisch kontraproduktives Verhalten finanziell bestrafen bzw. flächenpolitisch erwünschtes Verhalten finanziell belohnen.

Das in dieser Studie diskutierte flächenpolitische Instrumentarium zielt auf die Umsetzung einer "nachhaltigkeitskonformen Flächennutzungspolitik" ab. Vor diesem Hintergrund wurde in Bezug auf die ökologische Nachhaltigkeitsdimension ein grundsätzlicher, wenngleich nicht näher quantifizierbarer staatlicher Handlungsbedarf unterstellt, der die Begrenzung von Flächenverbrauch und Bodenversiegelung zum Gegenstand hat. Den beiden anderen Nachhaltigkeitsdimensionen wurde im Rahmen dieser Studie insoweit Rechnung getragen, als auch die mit dem Einsatz der einzelnen flächenpolitischen Instrumente verbundenen ökonomischen und sozialen Wirkungen offengelegt wurden. Damit wurde die Grundlage für die Abwägung der Vor- und Nachteile der einzelnen Steuerungsinstrumente geschaffen. Der Ableitung der entsprechenden Entscheidungsgrundlage lag jedoch nicht nur eine theoretischanalytische Untersuchung zugrunde. Vielmehr wurden in die der Studie zugrunde liegende Projektarbeit auch soziale Gruppen und Institutionen einbezogen, um damit die "gesellschaftliche Akzeptanz" der einzelnen flächenpolitischen Instrumente überprüfen zu können. So wurden Umweltschutzorganisationen, Wirtschaftsverbände, Landesministerien, Kommunen und andere Institutionen über Workshops und Interviews in die Projektarbeit eingebunden und dabei die ökologischen, ökonomischen und sozialen Wirkungen der einzelnen Instrumente diskutiert.

Die Studie ist wie folgt aufgebaut: Zunächst wird in Kapitel I für Deutschland die flächenpolitische Ausgangssituation erörtert und ein Überblick über das zur Diskussion stehende – im Rahmen des Projekts zum Teil neu entwickelte – flächenpolitische Instrumentarium gegeben. Zusätzlich werden Steuerungsinstrumente mit flächenpolitischem Hintergrund vorgestellt, die bereits im Ausland im Einsatz sind.

Das umfangreiche II. Kapitel behandelt ausführlich fünf Ökonomische Steuerungsinstrumente, die auf eine Veränderung des flächenpolitischen Verhaltens der Kommunen bzw. der privaten Grundstückseigentümer abzielen. So werden in den Abschnitten 3 und 4 Flächenausweisungszertifikate bzw. das Konzept einer Baulandausweisungsumlage behandelt, die als alternative Steuerungsansätze die Begrenzung der kommunalen Baugebietsausweisung zum Gegenstand haben. Im 5. Abschnitt werden Landesfinanzzuweisungen erörtert, die im Rahmen des Kommunalen Finanzausgleichs etwa die städtebauliche Innenentwicklung fördern bzw. ökologische Ausgleichsleistungen abgelten könnten. Die restlichen beiden Steuerungsinstrumente stellen dagegen auf den Lenkungsadressat "Private Grundstückseigentümer" ab: So werden in Abschnitt 6 Flächennutzungsteuern erörtert, die flächenpolitisch unerwünschte Verhaltensweisen finanziell bestrafen, während im 7. Abschnitt flächennutzungsbezogene Transfers behandelt werden, die bei den Grundeigentümern positive Anreize für flächenschonendes Verhalten setzen sollen.

Die fünf Abschnitte von Kapitel II sind in ihrer Grundstruktur jeweils gleich konzipiert. Zunächst werden für jedes flächenpolitische Steuerungskonzept die in Frage kommenden instrumentellen Ausgestaltungsoptionen vorgestellt. Anschließend folgt eine ausführliche Analyse der mit einem entsprechenden Instrumenteneinsatz verbundenen ökologischen, ökonomisch-fiskalischen und verteilungspolitischen Implikationen. Die entsprechende Untersuchung befasst sich damit auch mit Aspekten der gesellschaftlichen Akzeptanz der Instrumente.

In Kapitel III wird dann noch einmal explizit auf die Frage der gesellschaftlichen Akzeptanz der einzelnen Steuerungsinstrumente eingegangen – hier allerdings nicht im Rahmen einer theoretischen Analyse, sondern auf der Grundlage der Projekteinbindung sozialer Gruppen und Institutionen. So werden zu jedem der in der Studie behandelten fünf Instrumente die Meinungen und Vorschläge der Vertreter der sozialen Gruppen angeführt, so dass sich hinsichtlich des diskutierten Instrumentariums zwar kein repräsentatives, jedoch ein durchaus verwertbares erstes gesellschaftliches Stimmungsbild ergibt. Die von den sozialen Gruppen in den Workshops und Interviews vorgebrachten Äußerungen werden dann anschließend jeweils aus eigener, d.h. umweltökonomischer, Sicht kommentiert.

Im IV. und letzten Kapitel werden die Grundzüge eines flächenpolitischen Gesamtkonzepts vorgestellt. Dieses basiert insbesondere auf der umfangreichen Instrumentenanalyse des Kapitels II, wobei bis zu einem gewissen Grad auch den in Kapitel III angeführten Positionen der gesellschaftlichen Gruppen und Institutionen Rechnung getragen wurde.